Les nombreux défis face auxquels sont confrontées les villes (surpopulation, crise du logement et des services publics, inégalités socio-spatiales, pollutions, changements climatiques…) ont placé la décentralisation et la gouvernance urbaine au centre des préoccupations internationales. Pour répondre efficacement aux enjeux, de l’urbanisation «durable», le paragraphe 177 de la déclaration de la 2e Conférence des Nations Unies sur les établissements humains à Istanbul (Habitat II, Nations Unies, 1996), recommandait le renforcement des capacités des autorités locales afin d’appuyer la décentralisation et le processus de gestion urbaine de type participatif. Vingt ans plus tard, le Nouveau Programme pour les Villes (New Urban Agenda) est adopté par les États membres des Nations Unies lors de la 3e Conférence sur les établissements humains à Quito (Équateur) en 2016. Il renouvelle la demande d’un «processus de gestionurbaine participatif» en engageant les pays signataires à «mettre en place un cadre d’appui à la structure de gouvernance urbaine», c’est-à-dire, aider «les administrations locales à déterminer leurs propres structures administratives et de gestion, en accord avec la législation et les politiques nationales».

Pour les Nations Unies, décentralisation et gouvernance sont corrélativement associées à travers le concept de gestion participative. La République du Cameroun, membre des Nations Unies et signataire des déclarations d’Habitat II et d’Habitat III s’est donc engagée dans ce double processus de décentralisation afin de:

Renforcer la gouvernance urbaine, en mettant en place des institutions et des mécanismes viables qui consolident les moyens d’action des acteurs urbains, ainsi que des contrôles et contrepoids, de manière à garantir la prévisibilité et la cohérence dans les plans de développement urbain et à favoriser ainsi l’inclusion sociale, une croissance économique durable, inclusive et viable et la protection de l’environnement (Nations Unies, 2017, p. 9).

La question est d’examiner comment le Cameroun intègre-t-il la nécessité d’autonomisation de ses collectivités locales, telle que sa signature au Nouveau Programme pour les Villes d’Habitat III et de la Charte africaine des valeurs et des principes de la décentralisation, de la gouvernance locale et du développement locall’engagent? Le concept de décentralisation est communément compris et n’est pas, ou peu, discuté en le confrontant à celui de la gouvernance urbaine qu’il implique. Cet article vise à analyser le processus de décentralisation au Cameroun afin de déterminer les enjeux et les défis de la gouvernance urbaine. La méthodologie de recherche est qualitative et basée sur une approche historique. Les recherches documentaires ont confronté plusieurs données de sources secondaires (textes de lois, interviews de divers acteurs, faits empiriques, articles scientifiques et de médias) notamment sur le cadre institutionnel encadrant la décentralisation, les mécanismes du pouvoir et les faits des acteurs (représentant de l’État, élus locaux et citoyens).Les principauxfacteurs conduisant à une gouvernance efficace (Börzel et al., 2018) ont prioritairement été examinés.

La décentralisation implique la nécessité de doter les collectivités territoriales d’une personnalité juridique et d’une autonomie permettant gérer leurs affaires spécifiques(Denoix de Saint Marc, 2016, p. 93). L’UnionAfricaine (2014, p. 2)la considère comme étant: «le transfert des pouvoirs, des responsabilités, des capacitéset des ressources du niveau national à tous les niveaux sous-nationaux degouvernement afin de renforcer la capacité des gouvernements sous-nationaux à promouvoir la participation des populations et la fourniture de services de qualité». Pour le Cameroun, la décentralisation consiste effectivement en un transfert par l'État, aux collectivités territoriales de compétences particulières et de moyens appropriés.

La différence entre gouvernement et gouvernance est majeure. Le concept de gouvernance, apparu en 1979 sous la plume de l’économiste Oliver Williamson (1979)[1], va grâce à l’image de changement qu’il véhicule, rapidement se répandre notamment dans le monde de la gestion (Levi-Faur, 2012). Les deux concepts, gouvernement et gouvernance, font en général l’objet de confusions tendant à faire d’eux des synonymes dans le jargon commun, y compris parfois dans le milieu scientifique. Lacroix & St-Arnaud (2012, p. 26) précisent que:

La gouvernance est l’ensemble des règles et des processus collectifs, formalisés ou non, par lequel les acteurs concernés participent à la décision et à la mise en œuvre des actions publiques. Ces règles et ces processus, comme les décisions qui en découlent, sont le résultat d’une négociation constante entre les multiples acteurs impliqués. Cette négociation

Les premières expériences d’organisation politique des collectivités locales au Cameroun datent de lapériode d’occupation allemande en 1884 (Briltey, 1995, p. 69; Hond, 2010, p. 96). Deux circonscriptions administratives furent créées, l’une à Limbé (ancienne appellation Victoria) et l’autre à Kribi. La municipalisation effective s’est faite progressivement entre 1920 et 1960 (Tientcheu, 2003). Avant la réforme constitutionnelle de 1974,deux modes d’administration (directe et indirectes) ont prévalu au Cameroun. Comme le rappelle Crowder (1964, p. 205) dans son étude Indirect Rule – le French Style et le British Style:

Il est essentiel de comprendre la nature de ces différences entre le système français et britannique, non seulement afin d’être au courant de l’histoire coloniale en Afrique, mais aussi en vue d’apprécier les différences qui existent aujourd’hui entre les deux blocs linguistiques principaux de l’Afrique indépendante.

et enfin en 1966, deviennent les «Local Councils»; avec à leur tête un Chairman(Maire) et l’Exécutive Secretary (conseil municipal), tous élus (Briltey, 1995, p. 71).

Le Cameroun oriental (zone d’expression française) connaît à la même époque une autre forme de gouvernement. Tout en utilisant l’autorité politique existante, la colonisation française table sur une politique d’assimilation. Alors que « le système britannique était basé sur les rapports consultatifs entre représentant politique et l’autorité indigène - habituellement un chef – le système français plaçait le chef dans un rôle entièrement secondaire, semblable à un agent du gouvernement colonial central. [...] Les Français choisissaient plus souvent [comme chef] ceux qui avaient été loyaux, ou avaient reçu une certaine éducation » (Crowder, 1964). Un système centralisé, fidèlement copié sur le modèle français; un modèle extrêmement fort qu’il est important de garder à l’esprit si on veut comprendre les écarts entre les intentions et les réalités mises en œuvre dans le fonctionnement des politiques urbaines actuelles du Cameroun.

Les premières communes urbaines mixtes (Yaoundé et Douala) sont créées par Arrêté du Haut-Commissaire français du 25 juin 1941. L’exécutif municipal est également nommé par ce dernier. Globalement, trois types de Communes prévalent: les Communes de Plein Exercice (CPE), les Communes de Moyen Exercice (CME) et les Communes Mixtes Rurales (CMR). Contrairement au Cameroun occidental (anglais), l’exécutif communal est en général exercé par des personnalités nommées par la tutelle gouvernementale au détriment des membres du Conseil Municipal qui pourtant sont des élus locaux. L’objectif visé est de garder une certaine emprise de la métropole sur l’ensemble du territoire de ses colonies. C’est le « machiavélisme » et une « absence de solidarité sociologique » qui ont marqué la création des Communes au Cameroun oriental (Momo, 1995, p. 83).

Le 20 mai 1972, à la suite d’un référendum, la République Fédérale du Cameroun devient la République Unie du Cameroun . La promulgation de la loi n°74-23 du 5 décembre 1974 portant sur l’organisation communale, fait des Communes, des collectivités publiques décentralisées dotées d’une

personnalité juridique et d’une autonomie financière sur l’ensemble du territoire. Elles ont comme mandat officiel de gérer les affaires locales sous la tutelle de l'État en vue du développement économique, social et culturel de leurs populations. Cependant, deux modes de désignation de l’exécutif local prévalent. Les maires et les adjoints sont nommés dans les Communes Rurales (ancienne CMR). Tandis que, dans les Communes Urbaines (anciennes CPE), les Conseils Municipaux élisent les maires . La loi n°74-23 en son article 172, dispose toutefois d’un régime spécial pour les Communes urbaines de Yaoundé, Douala et Nkongsamba. Leur conseil municipal est présidé par un président du conseil assisté de vice-présidents élus. Mais surtout, dans le même conseil municipal, siège un Délégué du gouvernement assisté d'adjoints, tous nommés directement par le Président de la République (article 173); échappant ainsi au suffrage qui oblige à rendre des comptes à ses électeurs, donc aux citoyens. L’article 174 prévoyait par ailleurs que les Délégués du Gouvernement exercent les fonctions dévolues au Maire dans une commune urbaine ordinaire, à l'exception de la fonction de Président du conseil municipal. Finalement, en 1987, les régimes spéciaux ne limitent plus qu’aux Communes urbaines de Yaoundé, Douala et Nkongsamba . Elles changent de dénomination (Communauté urbaine) et leur création est désormais à la discrétion de l’exécutif.

Les circonstances historiques d’institutionnalisation de la décentralisation au Cameroun n’envisageaient aucunement une autonomie certaine des municipalités (Momo, 1995, p. 85). Les concessions faites par le régime camerounais sur la décentralisation émanent toujours des crises sociopolitiques. À la fin des mouvements des « années braise » qui se sont déroulés durant la période allant 1987 à 1996, le Cameroun s’est doté d’une nouvelle loi constitutionnelle . C’est une retombée des ententes de la tripartite . Ladite constitution précise que le Cameroun est un État unitaire décentralisé . Cette structure administrative est calquée suivant le modèle de la France. Au Cameroun, le gouvernement national essaye depuis janvier 1996, à faire fonctionner tant bien que mal, la déconcentration et la décentralisation.

L’administration d’un pays unitaire, dès lors qu’il est suffisamment étendu, ne peut être totalement assurée depuis le siège du gouvernement. Elle comporte nécessairement des relais implantés sur tout le territoire. Le pays est divisé en circonscriptions administratives territoriales qui servent de cadre d’action à des représentants du pouvoir central. Au sein de ces dernières, une autorité dispose, au nom et pour le compte de l’État, de pouvoirs plus ou moins étendus. Plus le pouvoir central lui reconnaît de compétences, plus l’administration d’État est dite « déconcentrée » (Denoix de Saint Marc, 2016, p. 93).

C’est huit années après la révision de la constitution prévoyant la décentralisation que l’exécutif camerounais a veillé à procurer au pays plusieurs textes de loi et de réglementation l’encadrant . Cesderniers étaient censés concrétiser une certaine démocratie locale. Les Collectivités territoriales décentralisées (CTD) notamment au niveau local (Commune) et régional (Conseil Régional) se sont vu transférer des compétences en matière de développement économique, environnemental, social, sanitaire, éducatif, culturel et sportif. Les impôts, taxes et redevances qui doivent être prélevés au profit des collectivités territoriales décentralisées sont également précisés. En ce qui concerne les Communes, c’est la loi n° 2004/18 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux communes qui distinguait les diverses compétences qui leurs sont désormais dévolues . Il faut souligner aussi que c’est six (6) ans plus tard que les décrets d’application transférant effectivement ces compétences seront signés. Un dispositif prévoyait à la tête des Communautés urbaines un Délégué du Gouvernement, qui était une véritable conception de décentralisation ambiguëDans l’espoir de trouver des solutions pour pacifier les régions de l’ex-Cameroun occidental en conflit depuis 2016, un Grand Dialogue National est instauré par le gouvernement du 30 septembre au 4 octobre 2019. Les résolutions ont eu des impacts sur le processus de décentralisation, comme l’adoption de la loi no 2019/024 du 24 décembre 2019 portant code général des collectivités territoriales décentralisées, le nouvel instrument juridique encadrant la décentralisation. Cette loi met un terme à la fonction controversée de Délégué dugouvernement, institue désormais une Dotation Générale de la Décentralisation ne pouvant être inférieure à 15 % des recettes de l’État (article 25) et reconnait un statut spécial aux deux Régions du Nord-Ouest et du Sud-Ouest (article 327).

Au niveau du gouvernement national, plusieurs structures ont été créées dans l’optique d’accompagner le processus de décentralisation au Cameroun. Il s’agit notamment du Conseil national de la décentralisation, du Comité interministériel des services locaux, du Comité national des finances locales, de la Commission interministérielle de coopération décentralisée et du Programme National de Développement Participatif. Cependant, au vu des procrastinations qu’accuse ce processus de décentralisation, le rôle et l’efficacité desdites structures peuvent être questionnés. D’autant plus si on se rappelle que l’efficacité de la gouvernance repose sur trois facteurs (Figure 1): la légitimité empirique, la confiance sociale et la construction des institutions (Börzel et al., 2018, p. 14). Ces facteurs impliquent le fonctionnement efficace pour une ville saine, sure et inclusive.

« L’État veille au développement harmonieux de toutes les collectivités territoriales décentralisées sur la base de la solidarité nationale, des potentialités régionales et de l’équilibre inter – régional » . S’appuyant sur cette prérogative constitutionnelle, l’État a doté le pays de lois et réglementation afin d’encadrer l’action publique des différents gouvernements (national, régionaux et locaux). Les pouvoirs des responsables administratifs des entités déconcentrées (circonscriptions administratives) et ceux des responsables des entités décentralisées (circonscriptions territoriales) sont définis.

Concernant les circonscriptions administratives, l’ensemble du territoire camerounais est divisé en 10 Régions, 58 départements et 360 arrondissements. « La Région est placée sous l’autorité d'un

Figure

Figure 1.Efficacité opérationnelle de la gouvernance (Source: Raynaud & Tchenkeu, d’après Börzel, Risse, & Draude (2018))